民生 法规

深圳正在建设全球海洋中心城市，海洋资源开发需求不断增长，深圳拟改变过去以申请审批方式获取海域使用权的模式，建立海域使用权公开出让制度，对同一海域有两个以上意向用海人的用海或采取拍卖方式出让。

　　3月11日，记者从深圳市法制办获悉，为加强海洋环境保护，促进海域资源的合理开发和可持续利用，拓展城市发展空间，深圳市规划国土委(市海洋局)已起草了《深圳经济特区海域管理条例(征求意见稿)》(以下简称《条例》)。

　　遵循“先保护后利用”立法思路

　　深圳市规划国土委(市海洋局)相关负责人表示，近年来，国家海洋局赋予深圳先行先试职责，先后批复深圳为国家海洋综合管理示范区、国家海洋经济科技发展示范市。2017年5月，《全国海洋经济发展“十三五”规划》则明确提出推进深圳建设全球海洋中心城市。同时，深圳土地资源紧缺，向海洋要资源、要环境、要空间已成为深圳进一步拓展城市发展空间的重要途径，“海洋经济”被确定为深圳未来四大产业之一。

　　但目前深圳尚未制定出台海域资源管理的相关政策法规，海域使用规划、海域资源流转、海上工程建设、海岸带管理等因缺乏明确的法律依据而无法深入开展，海洋生态环境恶化现象仍未受到根本性遏制，有些区域甚至还存在继续恶化趋势。

　　“随着海洋开发密度、强度的不断加大，深圳在海域使用管理中出现了海域面积不断缩小、海洋环境质量下降、赤潮等灾害风险不断加大、海洋环境污染行为缺乏有效遏制等现象，违法用海和不科学的海洋开发活动也时有发生，这些新情况和新问题严重影响了海洋环境质量，需要通过立法来规范。”该负责人表示，《条例》在草拟时，遵循“先保护后利用”的立法思路，拟实行海洋环境保护与海域使用管理一体化立法。

　　私设管道向海洋排污或罚20万元

　　与城市土地管理相比，深圳海域规划明显滞后，《条例》此次将构建包括“海洋功能区划、海洋环境保护规划、海域使用规划以及海岸带保护与利用规划”的海域规划体系。其中，“海洋功能区划”是依据。

　　在海洋环境保护上，《条例》将建立海域排污总量指标控制制度和海洋环境监测报告制度，要求重点入海排污企业以及可能造成海洋环境重大污染的海上作业单位，应对所占用海域及其周边海域环境质量进行监测，并提交海洋环境监测报告。同时，设置入海排污口前应征求海洋部门及区政府意见，对海洋疏浚、清淤物倾倒实行备案制度。

　　“对海洋的开发利用都会在一定程度上对海洋生态环境造成难以逆转的影响，尤其是海洋环境具有脆弱性和异变性，一旦遭到破坏，很难再被恢复。因此，此次将对破坏海洋生态环境和违法用海的行为给予严厉打击，通过特区立法，设定较高的处罚标准，增强威慑力。”该负责人说。

　　记者注意到，针对私设管道或者采取其他规避监管的方式向海洋排放水污染物或者设置入海排污口的行为，《条例》拟在环保主管部门责令限期改正后，并处20万元罚款;情节严重的，责令停产停业;造成海洋环境污染事故，对单位或个人造成损害的，将承担赔偿责任。未取得废弃物倾倒许可证，不得使用自卸式船舶等装载工具在深圳海域装载、运送淤泥渣土和有毒有害物质等废弃物。违者由海监机构责令改正，并处50万元罚款;情节严重的，可吊销许可证。

　　非法填海处以海域使用金20倍罚款

　　《条例》还规范和严格控制围填海造地的活动，理顺海域与土地的转换机制。在填海用途上，用海项目必须属于城市基础设施、公共服务设施以及市政府批准重大海洋产业项目，才可实施填海造地。在填海成本上，填海必须缴纳海域使用金、生态补偿费，换证时还要按规定补缴地价。

　　未经批准或骗取批准进行填海的，海监机构将责令其停止违法行为，退还非法占用海域，没收违法所得，处以非法占用海域期间内该海域面积应缴纳的海域使用金20倍罚款，并通知征信机构载入行为人信用记录;造成海域生态破坏的，还要承担赔偿责任。

　　而在填海形成土地的监管上，海域使用权人未按规定换发不动产权证书，不得实施开发建设。对该类违法建设，如发生在换发不动产权证书前，也将由海监机构进行查处。

　　此外，针对此前“海监机构虽拥有监管权能，却无法独立行使海上执法权”的问题，《条例》拟直接授权深圳海监机构进行海洋执法，并增加了执法机构扣押工具的行政强制措施以及依法申请法院强制执行的内容，改变“执法难”问题。

　　同时，针对涉海部门各自为政，形成了信息“孤岛”的问题，《条例》提出建设全市统一的海洋综合信息系统，要求各涉海部门将履职过程中获取的海洋保护、海域使用管理、海洋观测等各类信息汇入其中，实行资源共享，并建立海域使用动态监测系统，实时监控深圳海域的使用和环境变化。

　　■焦点

　　深圳将建海域使用权市场化配置机制

　　目前深圳海域使用权市场尚未建立，但深圳市规划国土委(市海洋局)方面表示，随着深圳推进建设全球海洋中心城市，海洋资源的开发需求不断增长，过去以申请审批方式获取海域使用权的模式已难以满足多元化的用海需求，引入市场手段、保障海域资源配置公平公正是当下促进海域使用权市场化的必然选择。

　　《条例》此次拟提出，在海域使用权一级市场，建立海域使用权公开出让制度，由海洋主管部门制定申请批准使用海域目录。属于目录外的用海或同一海域有两个以上意向用海人的用海，将采取招拍挂方式出让。“具体而言，属于目录外且不需填海的用海，将对用海申请进行公示，公示期内有其他符合条件的用海意向人的，就采取招拍挂方式出让。否则，以原用海意向人作为申请人办理用海审批。属于目录外且需填海的用海，则直接采取招拍挂方式出让。”

　　该委还表示，在建立海域使用权市场化取得机制的同时，《条例》也对海域使用权排他性的范围进行限制。但防波堤、挡潮闸等公共防灾减灾设施用海、海域生态保护修复工程用海以及公共航道、锚地用海，由于实际上是政府提供的一种公共产品，任何人都可以使用，不具有排他使用的特性，因此不设置海域使用权，但划定管理线进行管理。

　　此外，由于海上建(构)筑物的管制制度规范缺失，直接导致海上建(构)筑物设立登记无法办理，后续的转移登记、变更登记、抵押登记以及注销登记等更无从谈起。因此，在不增加行政许可事项的前提下，《条例》拟借鉴浙江、江苏等地经验，建立海域建设管理“直通车”制度，建设海上建(构)筑物涉及的规划、建设、消防、港口、民防等审批手续的，可凭海域使用相关文件办理，扫清其登记发证的制度障碍。