民生 法规

近日，广东省消委会就“小鸣单车”拖欠押金向广州市中级人民法院提起消费民事公益诉讼，被外界称为“共享单车公益诉讼第一案”而引发关注。

　　公益诉讼制度是以司法手段维护社会公共利益的重要利器，也是维护公众权益的一道重要防线。此前不久，深圳市检察院开展了共享单车检察监督约谈会，就乱停乱放问题督促企业落实责任，为全国检察机关首例。

　　记者了解到，自试点开展2年来，深圳检察机关在公益诉讼领域有诸多创新，不仅实现了公益诉讼领域全覆盖，而且进行了广东省首例消费类公益诉讼，探索诉讼程序新模式，并协同市人大常委会推动公益诉讼特区专项立法，确立检察机关公益诉讼主体资格。自试点开始至2017年11月，深圳检察机关共发现公益诉讼线索151件，办理诉前程序案件62件，其中行政公益诉讼54件，民事公益诉讼8件;提起行政公益诉讼10件，提起民事公益诉讼1件，为国家挽回直接经济损失2.1亿余元。

　　1 挽回直接经济损失

　　逾2.1亿元

　　大鹏新区银叶树群位于葵涌街道坝光社区盐灶村，是全国乃至世界上迄今为止发现的保存最完整、树龄最长的天然古银叶树群落之一。2016年8月，该区域一处银叶树群落——138棵银叶树被深圳市市政工程总公司施工中砍得只剩下6棵，深圳市检察院接获线索后立即指导龙岗区检察院办理并发出检察建议。大鹏新区管委会不仅对市政工程总公司进行了行政处罚，还对在建工程项目逐一排查，制定了详尽的林业保护方案向市检察院报告。

　　时间转到2015年7月，全国人大常委会授权最高人民检察院开展公益诉讼试点，广东为全国13个试点地区之一。同月底，广东省人民检察院在包括深圳在内的6个地市开展公益诉讼试点。2017年6月27日试点结束，公益诉讼制度正式确立。

　　深圳在公益诉讼领域成效显著。“在公益诉讼涉及的4个领域中，目前深圳已覆盖全部，生态环境资源领域的案件比较多，占75%左右，因为这一块大家比较关心，线索相对容易找。”深圳市检察院民行部部长刘汉俊表示，公益诉讼不能仅追求量，而要侧重涉及老百姓切身利益的问题，才能取得很好的效果。

　　自试点开展以来至2017年11月，深圳检察机关共发现公益诉讼线索151件，办理诉前程序案件62件，其中行政公益诉讼54件，民事公益诉讼8件;提起行政公益诉讼10件，提起民事公益诉讼1件。督促整改被污染的河流4条，挽回被损害的林地400余亩，要求行政机关继续追回被非法占用的土地1300亩，为国家挽回直接经济损失2.1亿余元。

　　此外，深圳还探索公益诉讼立法。在深圳市检察院的参与下，深圳市人大常委会制定通过的《深圳经济特区绿化条例》，以地方法规的形式明确了检察机关对相关案件提起公益诉讼的主体资格，可以对破坏公园绿化设施等行为提起公益诉讼。

　　在深圳的实践中，检察机关公益诉讼的手段有三种：一是约谈，二是发出检察建议，三是提起诉讼。2017年11月，深圳检察机关举行的“共享单车”规范管理检察监督约谈会，督促企业规范共享单车停放管理并履行社会职责，为全国检察机关首例。2017年12月14日，年初成立的坪山区检察院就辖区酒吧噪声扰民问题召开了多方协调会，成为坪山检察公益诉讼第一案。

　　2 公益诉讼有效弥补

　　主体缺位

　　公益诉讼包括民事公益诉讼和行政公益诉讼两类，2017年6月修订的《民事诉讼法》规定，检察院提起民事公益诉讼的范围为破坏生态环境和资源保护、食品药品安全侵害众多消费者合法权益、损害社会公共利益的行为。《行政诉讼法》规定检察机关在生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域，负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或不作为，给国家和社会公共利益造成侵害的情况，可提起行政公益诉讼。

　　公益诉讼与行政部门的监管有何区别?刘汉俊表示，检察机关提起公益诉讼相当于站在“第二梯队”的位置。相关主体侵害了生态环境或食药安全，行政部门有监管的责任，比如罚款、行政处罚甚至立案侦查追究相关人员刑事责任等，但行政手段不能穷尽，比如针对环境污染生态恢复责任的落实、付出的金钱成本，需要检察院通过公益诉讼的方式维护公共利益。“此外，公益诉讼体现在检察机关对行政机关的监督，督促相关行政部门比如食药监、环保等落实监管责任，促进依法行政。”刘汉俊表示。

　　无论是民事公益诉讼还是行政公益诉讼，针对“不特定大多数人”的利益，检察机关可以弥补公益诉讼主体缺位的问题。据刘汉俊介绍，当检察院发现公益诉讼线索后，会首先督促合格主体比如环保组织、消协等提起民事公益诉讼，由检察院支持起诉，如果没有合适的主体，则由检察院提起民事公益诉讼。

　　例如在当事人熊某某等非法销售走私冻品这一案例中，市检察院首先刊登民事公益诉讼案件公告，督促有权提起诉讼的机关或组织向法院提起诉讼，公告期满未由相关机关或组织提起诉讼，市检察院就该案向市中院提起民事公益诉讼。该案不仅是广东首例消费类公益诉讼，首次采用公告方式作为诉前程序这一创新也获得了最高人民检察院的认可。

　　《中国司法》杂志总编、法律学者刘武俊认为，在生态环境和资源保护等重点领域提起公益诉讼是履行法律监督新的司法利器，让检察机关的法律监督职能由虚变实、由弱变强。

　　3 行政公益诉讼督促

　　相关部门履职

　　2016年11月，深圳市检察院发现西乡街道办事处违规使用预算外资金逾800万元代深圳一公司缴清地价款，但该地价款迟迟未偿还造成国有资产处于流失状态。市检察院向西乡街道办事处发出检察建议，要求其采取有效措施依法收回国有资产，但西乡街道办事处仍未采取有效措施，市检察院遂向深圳市中级法院提起诉讼。该案起诉后，宝安区及时召开整改工作会，会后即全额追回涉案国有资产。

　　与此类似，2017年6月，在发出检察建议后红树林保护区内红线用地被违法侵占问题仍未解决，福田区检察院以公益诉讼人身份将市城管局诉至法庭。盐田区法院一审判决确认，被告市城管局对红树林保护区红线范围内用地在2013年至2016年期间被非法侵占怠于履行监督管理职责的行为违法。

　　“从法理上讲，检察机关一般不宜直接提起民事诉讼，但检察机关可以理直气壮地提起行政公益诉讼，因为检察机关是法律监督机关，成为悬在行政机关头顶上的剑，并且更具有法律专业和诉讼技能等方面的优势。”刘武俊表示。

　　在备受关注的英龙大厦违建案中，福田区检察院在办案中发现英龙公司存在违建，深圳市规划土地监察局对该公司处以罚款1683万元并限令3个月内自行拆除违建，决定作出后英龙公司仅缴纳罚款，未拆除违建。为此，福田区检察院向市规划土地监察部门发出检察建议书督促履职，因拆除及没收实物困难，规划土地监察部门重新作出《行政处罚决定书》，改为没收英龙公司违法收入近2亿元，目前已执行到位。

　　“行政公益诉讼往往和职务犯罪有关，涉及到食品药品安全、环境污染、国有财产保护、国有土地权出让等环节往往会牵扯到利益输送，例如英龙大厦违建案的线索就来源于职务犯罪侦查。”刘汉俊建议，建立职务犯罪侦查和行政公益诉讼相互配合的机制，相互移交线索。

　　此外，在目前的实践中，检察院也面临着线索来源少的困境，特别是涉及到国有土地使用权出让和国有财产保护领域的线索获取难度相对较大。刘汉俊表示，公益受侵害的事情很多，需要拓宽线索收集渠道，让更多的人了解公益诉讼，之后可以考虑通过媒体、人大代表，以及建立类似于交警设立的微信、APP随手拍等平台收集线索。