湾区 大湾区

7月1日，在国家主席习近平的见证下，《深化粤港澳合作 推进大湾区建设框架协议》在香港签署。而此前有媒体报道援引广东省发改委官员的话称，粤港澳大湾区城市群发展规划初稿已基本形成。

湾区，是由一个海湾或相连若干个海湾、港湾、邻近岛屿共同组成的区域。湾区现在是全球区域创新中心的代名词，是新经济即战略性新兴产业和未来产业策源地或集聚地的代名词。全球经济总量的60%集中在入海口。湾区经济是从一个或若干个增长极开始，从“点”到“带”、到“片”而形成的。当今世界发展条件最好的、竞争力最强的城市群，都集中在沿海湾区。东京湾区、纽约湾区、旧金山湾区是世界公认的三个大湾区。

为什么科技创新、新经济的策源地或集聚地大多在海湾？为什么湾区经济已成为带动全球经济发展的重要增长极和引领技术变革的领头羊？这是因为，科技创新、新经济以精英人才、人力资本为本，所以，它具有强烈的人才集聚的特征，即创业者、投资家和企业家的集聚，大量科技研发人才即科学家、工程师和技术工人的集聚。这些人才对生活品质有较高的要求，大致包括气候宜人、环境优美；多样化需求的满足，如教育、医疗和文化；生活和交通的便利性等。同时具备这些条件的地方，非湾区莫属。

粤港澳大湾区一经提出，就被称为是全球的第四个大湾区。在我国，除了沿深圳湾的湾区（城市群）经济，还有沿杭州湾的湾区经济，以及沿渤海湾的湾区经济。目前，从科技创新和新经济的角度看，深圳湾和杭州湾的湾区经济已初现端倪，应当也必须进入深度规划和进一步发展的阶段。

 以都市圈规划突破城市规划的束缚

由湾区的地理构成可见，它们都是由少数中心城市（都市圈）、若干个其他城市和城镇组成的。都市圈与城市的区别，在于前者包括了中心城市及周边与之密切相关的若干城市和城镇，而非行政上的地域单位。根据现代交通体系的效率，统计测算表明，可一日通勤是确定都市圈范围的基准。因此，大湾区城市群发展规划是由分层分级的多个规划组成的，其中，都市圈规划是其核心。这个“组成”，是指在区域内各种要素和产业集聚、辐射及融合基础上的再规划。

长期以来，中国的城市规划都是严格按照行政区划的范围编制的。这一规划编制方式的优缺点都很明显：优点是便于操作，有明确的主导者和行动者；缺点是，忽略甚至割裂了经济、社会、环境和文化的联系。以深圳为例。深圳是粤港澳湾区的核心城市即大都市，它的行政区划面积仅1996.85平方公里，但周边的惠州、东莞等城市，主要接受其产业转移和商务合作，就经济和社会联系而言，这些城市应当在深圳都市圈范围内。

这个缺点在大湾区城市群发展规划中如何加以克服？我们的研究表明，这个突破口可能就在都市圈规划。都市圈的“圈”不是由行政区划界定的，而是由经济、社会、环境和文化等联系决定的。所以，可以根据相关统计数据和计量模型的测算，根据上述联系，确定都市圈规划的范围和内容，并由国务院组织编制都市圈发展规划，并在此基础上编制大湾区城市群发展规划。

如果说“规划引领”能够得到有效实施，那么，上述意义上的都市圈规划就将打破行政区划对经济社会发展的束缚，进而产生积极的作用，如减少土地低效开发，提升中心城市集聚高端要素的功能等。例如，在东京都市圈50公里半径内，基本上是连成片的，按照这个范围进行（土地）规划，将在很大程度上缓解土地供应和住房供应，在提高土地开发效率的同时，为高端要素集聚提供了更大的空间。

 以市场化制度安排构建协调机制

经验和教训告诉我们，在“规划引领”解决区域内相关主体有所遵循的基础上，还需要在具体落实规划和推动发展的过程中，形成有效的协调机制。

在建立社会主义市场经济的背景下，区域规划和发展的协调机制只能建立在统一市场体系或市场一体化的基础上。中共十八届三中全会《决定》明确指出，建设统一开放、竞争有序的市场体系，是使市场在资源配置中起决定性作用的基础。这里，统一市场体系的“统一”至少有三层涵义，即统一市场规则，统一市场准入，统一市场监管。由此，区域间公平开放的要素流动，产业转移和全方位合作，就能够顺畅地展开。进而，区域规划和发展的协调机制就有了可靠的支撑。

大湾区规划的协调机制具体应考虑三个主要方面：

一是以市场为主导，完善要素市场，充分明确市场的主体地位；形成多层次的资本市场、人才和劳动力市场、技术市场；通过市场供需调整土地价格，满足企业和产业发展的需求。

二是打破行政壁垒和地方保护。存在壁垒下的市场竞争，必然以寻求地方行政区域边界内的利益最大化和成本最小化为目标，造成区域市场割裂。

三是协调各城市在招商引资、市场准入、户籍制度、社会保障与就业等方面的政策法规，促进城市群内各城市之间的广泛合作。

可见，大湾区规划和发展的协调机制，本质上就是一系列市场化的制度安排，核心是基于统一规则的市场准入和市场监管。在这方面或可借鉴美国和日本的做法，筹划成立相关的政府组织或非政府组织，如日本的都市圈整备局、都市圈整备委员会和美国的纽约区域规划协会、纽约城市规划委员会等机构。它们是大湾区形成和发展中的推动者。还可以比照国际间常见的，通过建立若干论坛、峰会的组织机制，加强大湾区各城市在战略、信息和执行层面的沟通与协商。

 除了产业规划，要让区域规划发挥更大作用

长期以来，我国各级政府制定的国民经济和社会发展规划（计划），多侧重产业规划的内容。在区域发展方面，主要通过制定专项规划，体现国家的战略意图和实施构想。改革开放以来，从建立经济特区开始，到设立国家级新区，再到制定大湾区规划，以改革和创新的方式，调整并突破行政区划的管制，对于中国经济增长和发展产生了巨大的作用。近一个时期以来，我们发现，通过拓展新空间，寻求新动能的重大举措陆续出台，例如，设立雄安新区，推出粤港澳大湾区。

在经济社会动态发展的过程中，区域发展规划一方面将不断调整原来的不合理设置，另一方面，也是更为重要的方面，就是将体制创新、制度创新的新元素，放到一个或若干个特定的空间，或先行先试，或重组融合，产生增量意义上的动力和价值。过往的实践证明，除了那些已经取得积极作用的区域发展规划外，有些区域发展规划可能因为条件不成熟等原因，作用不尽显著，但产生负面作用的案例还不多见。

与产业规划相比，区域规划的作用相对正面，其原因是，区域规划和发展的主导者和行动者，本来就是各级政府。产业规划则不是，它的主导者和行动者是企业家、投资家和创业者。尤其在新兴产业领域，大量的新技术、新模式的试错都是在上述主体的主导下进行的。而且，唯有在他们的主导下，激励机制和风险机制才是有效的。如果我们仍然沿用产业规划这一说法，那么，它的内涵也要发生根本性变化，产业发展基础、产业发展环境和产业发展预见将是其主要内容。

在我国，原有行政区划中存在的矛盾和问题，新经济发展的集聚和融合，社会经济持续发展的空间拓展，都要求强化区域规划的作用，由此进行必要的调整和重组，并在调整和重组中融入改革、创新的战略性思路和举措，以此打造中国具有国际竞争力的湾区经济。