湾区 建言

本人前不久指出，粤港澳大湾区概念的正式提出，可看做是一个“OPP” (Obligatory passage point）。它把参与湾区发展“行动者网络”的行动者，汇聚到这个“强制通过点”，此后发生的事都因此改变：这个OPP，成为所有行动者的互动网络上的一个共同中介。这个中介点，让内部本土的行动者，既在特定网络上相连，又有一定自主权，与外部全球的行动者们协商沟通。

说大湾区是个 OPP， 就是说，作为一 个“说法” (discourse), 它为我们提供了一把打开一个区域（如粤港澳）合作新局面的钥匙。相关各方都用这把钥匙，打开自己那扇门，走出一个合作的新天地。

大湾区是对既有尺度架构的一个挑战和改变

当说法变成现实，大湾区的提法，实际便在一个非行政区的层面或尺度上形成了一个空间构建。

根据构建主义的政治地理学思维，“尺度”是社会的一种构建。空间尺度刻画了社会竞争的地点、内容和结果。从这个角度看，尺度的产生可以说提供了一种语境。在这个语境中，新出现的尺度可能造就更多基本的、可以把握的空间政治（Smith, 1992)。每一个地理尺度，都定义并框定了一些特定主体，控制与挑战都围绕这些主体展开。不同的社会行动者，会主动去限制、创造和改变这些空间或非空间的尺度和层级关系，以便谋求他们的利益。(Leitner, Pavlik and Sheppard 2008)。

我们可以把“湾区”的提出和确认，看作某个特定的行动者（中央政府）为谋求某种改变而在一个新的尺度上构建的平台，通过这个平台获得新的权力和权威，以实现在既有的尺度架构中无从实现的东西。这就是西方政治经济地理学中的“尺度政治”在中国的体现。 

湾区可成为解决既有尺度困扰之契机

湾区作为一个新的空间尺度，能为我们带来什么好处呢？

这取决于，现有的尺度有哪些问题需要由新尺度架构去处理。这里说的尺度，包括但不限于层级型的行政架构，粤港澳还存在一国两制这一特殊的制度设计与相应的社会边界与分区，以及中央对湾区内不同行政单元甚至不同类型企业有明显政策差异。我个人以为，至少有三类问题，属于现有尺度没有处理好的。

第一类，是既有尺度体制忽视的。 例如，在珠三角，海水污染、船舶污染等区域性污染问题，涉及湾区的很多城市，但从未被作为一个共同问题去协调和处理。再如，珠江航运，虽然航道整治是交通部珠江航运管理局负责，但航运方面，看不到任何湾区层面的治理与协调。跨界的航运企业，对香港一些死板的制度（如驳船泊位长度不合理），虽多有怨言，但在要求港方改进时却不得要领。

第二类，是地方权力结构差异造成的。例如，在中国大陆的城市，因为“级别”或所谓行政资源的原因，发展“保税区”、“保税港区”、“自贸区”的机会是不同的。这会造成对外资金流动、信息流动的差异或不公平。

第三类，是“一刀切”的政策设置带来的问题。每个特定地域或行政尺度上，都有一些特定的制度或政策，是在其特定范围内“一刀切”的。具体而言，可能是劳工假期、税收与补贴、企准入制度、运输价格制定、政府公务员入职标准、网上信息管理标准，等等。然而，因为广东与港澳的特定关系，整个湾区很可能需要一些相通或基本一致的标准或管理——至少是协调的。比如，在广州南沙开辟按照港澳某些标准管理的区域。这些标准不仅限于“自贸区”需要的贸易环境。

针对上述三类问题，大湾区应设定追求经济效率和竞争力、社会公平、环境友好的可持续发展的总目标。这些总目标不仅是湾区内各个空间层次的行动主体都可以也应该接受的，也是寻求上位（大地域尺度）对湾区的支持或寻求下位（低层级政府）的支持时所需要的。

网络与平台可以成为湾区建设的基本机制

应该强调，大湾区不应成为传统层级架构中新的一层，而应成为以网络为基础的一个跨层级跨尺度的平台。这涉及两个基本概念，一个是网络，一个是平台。

网络，指通过经济社会政治文化互动而相互关联的一组社会行动者。“连接”制造了这些行动者在复杂多元网络中的相互依赖。这种网络，虽与空间的尺度有各种关联，并受到尺度的影响，但不一定依赖某个特定的空间尺度以及相关的尺度政治。现实中，很多网络都是跨地理尺度的。促进湾区发展，就是希望产生和激励一些可以打破既有尺度的机制（网络就是其中之一），在以前关注不足的层面，让事情得以改善。

这里举两个例子。一是粤港澳五大机场主席联席会议。这是一个管理者网络——或可看做空港企业网络。他们每年开一次会，其中最重要的议题之一，是如何一起推动空域进一步开放。但是，没有更高一层政府的背书，他们努力的成果有限（也许，全国所有机场，应该成立一个机场主席联席会议，才能推动这件事！）。

第二个例子，是香港、广东、澳门三地旅游界的协会。香港旅游业议会成员，包括1700多个旅行社等机构。这些旅行社与澳门和广东的相关企业和协会，有千丝万缕的联系。它们共同面对各种跨境旅游的问题，这些问题不限于大湾区范围，但很多都不是自己能解决的。在没有大湾区这个尺度之前，有些问题成了皮球，被踢来踢去。他们沟通的网络是存在的，但沟通的机制则不足。他们需要一个可以直面问题制造者和政策制定者的平台。

从湾区角度考虑，可把上述各种网络分为两大类型。

（1）主题型： 即按照关注议题形成的网络。比如，珠三角有空域问题，只涉及有机场的城市。珠三角有五机场机管局主席联席会议，就是这种网络。欧盟有“非军事化”地区和城市联席会议，讨论如何解决军事基地减少后带来的经济和社会问题，也是这种网络。

（2）地域型：即空间上关联的地区，或相似地域类型形成的网络。比如，欧盟有边境地区发展项目委员会这类机构与项目，专款专用，研究和资助那些同样具有边境区域发展不足的问题的地区。

当然，也有上述两类合一的网络，比如珠江的西江航运问题相关的运输组织，既有特定主题，也仅涉及特定区域和城市。

湾区应该成为让这些网络发挥作用的一个平台。

平台，是指一种以网络为基础、通过连接实现双方或多方直接交流的构建。成功的平台提供者，是一个有中介控制权，但以减少中介环节、提高平台使用者之间的交流量和交流质量为本的经营者。我们每天用的手机微信，就是这样一个平台。在今天的经济生活中，我们已看到平台的颠覆性作用，或叫做平台革命（G.G. Parker 等 2016) 。平台经济是所谓新经济的核心，它体现了“以消费规模经济为本”、“去中介化”、“弱化层级”、“边缘弱化”等特质，形成了一种与以往链式连接不同的、更直接有效的模式。对于越来越重视公民意愿的社会，这种模式早晚会进入空间治理的世界。

如果大湾区以平台方式运作，就可以充分利用平台这种结构的优点：

首先，平台具有“边缘弱化”和“去中介化”的特质，有利于跨尺度沟通，增加网络型主体（商会、协会、学会等）与各级政府机构和市场型企业的沟通与“配对”（比如资金供需，或区域发展规划和战略）。

其次，平台强调“消费者”，对湾区管理而言，意味着形成一个更好的以人为本的机制，有利公众和各个社会行动者的信息反馈。

最后，平台“弱化层级”的特性，有利于不同层面和尺度上的网络、机构，以及不同级别的城市和政府，甚至个人，得到平等和更直接的回应。政府机构作为平台的运营者，可以有选择地增加政府相关政策运作的透明度。而平台机制本身，也有利于NGO、企业、市民对政府进行监督。

结语

“湾区”这个提法在中国出现，是一种主动解决区域问题的尺度手段。作为一种特定空间尺度的平台，它被赋予的权力和权威是有限的。但如果策划得当，这个平台可以通过充分发挥各种尺度上的网络的能量，解决一些既有体制无法解决或忽视的问题。在这方面，更多值得借鉴的个案可能在欧洲，而不一定要对标那些有“湾区”名字的地方。在亚洲，也有不少都市圈的情况可参照，比如东京和大阪。关键在于，如何用一个虚的尺度解决一批实的问题。