湾区 建言

中山大学粤港澳发展研究院港澳珠三角研究中心副主任、博导张光南认为，CEPA 成功实践的经验在于逐步运用了“负面清单”的管理模式。实施全面“负面清单”制度，深化湾区经济合作，有利于促进湾区内要素有序自由流动，也有利于加快建立与国际通行规则接轨的现代市场体系。

粤港澳大湾区建设正式启动在即，人们对粤港澳大湾区期待的焦点之一，便是粤港澳三个关税区打破要素流动的藩篱，实现市场的深度融合。

粤港澳三地市场的深度融合早已进行多年，其中最为重要的标志，是始于2003年的《内地与香港（澳门）关于更紧密经贸关系的安排》，即CEPA。因而，CEPA的实践，是粤港澳大湾区建设的基础。

CEPA如何推动粤港澳三地市场深度融合，对粤港澳大湾区建设的意义何在？21世纪经济报道记者近日专访了中山大学粤港澳发展研究院港澳珠三角研究中心副主任、博导张光南。

张光南认为，CEPA成功实践的经验在于逐步运用了“负面清单”的管理模式。实施全面“负面清单”制度，深化湾区经济合作，有利于促进湾区内要素有序自由流动，也有利于加快建立与国际通行规则接轨的现代市场体系。

粤港澳开启全方位合作

《21世纪》：2016年6月，内地与港澳签署《CEPA服务贸易协议》。今年的七一前夕，内地又与香港签署《CEPA投资协议》和《CEPA经济技术合作协议》。如何看待两份新协议签署的意义？

张光南：CEPA既是中央支持港澳的政策，也是以开放促改革的必然产物。CEPA自首次签署以来不断升级， 2014年前体现为正面清单事项的不断增加，2014年后实施负面清单管理，其升级就体现为负面清单的缩短。

CEPA除了不断升级，还有可全区域复制推广的特点。CEPA适用的领域也在不断延伸，从最初的服务贸易领域到投资领域以及经济领域，囊括了经济活动的大部分领域。

如果说过去改革开放的关键问题是招商引资，那么未来的关键问题应该是政府与市场关系的明确。CEPA作为改革的产物在一定程度上能反映改革的趋势，结合CEPA的特点可以发现，未来政府权责与市场准入会趋向分别以正面清单和负面清单的形式进行管理，通过增加正面清单的内容明确政府权责的边界，通过减少负面清单的限制释放市场经济的活力。

从发展趋势看，负面清单的管理模式将逐步扩展至全国（注：上海、天津、福建、广东等地对内外资市场准入已统一采用负面清单模式），而CEPA在粤港澳大湾区内的实行将会成为一个很好的样本。

《21世纪》：粤港澳大湾区城市群发展规划、共建粤港澳大湾区框架协议等出来后，一些研究认为粤港澳合作进入新的阶段，提出粤港澳合作由“前店后厂”时代到CEPA时代，即将进入大湾区时代。如何看这种研究观点？CEPA与粤港澳大湾区的联系在哪里？

张光南：我基本同意这种观点。CEPA是三个独立关税区之间签署的协议，是三个地方合作的概念；而粤港澳大湾区是一个联动的整体，所以从CEPA到粤港澳大湾区，也体现了粤港澳三地融合升级的过程。

粤港澳大湾区作为一个有机融合的整体，相较于之前相对独立的粤港澳三地，在区内的交流成本必然会大大降低，这也有助于产生更多的科技创新。粤港澳大湾区作为顶层设计的规划，必然会得到国家的大力支持。另外，庞大的市场容量产生的规模效应，很容易弯道超车。中国的市场经济具有其特点，政府既有强有力的规划，有直接投资，也有弹性管理的一面，能给新的经济形态充足的成长空间。电子商务在中国的兴起，便是这种特点的体现。

CEPA作为协议，侧重的是各独立关税区之间在关税与贸易上的合作，而粤港澳大湾区强调的是政府与市场的关系，因为规划是政府作用于市场的方式之一。

CEPA主要是围绕贸易、服务以及经济签署合同协定。大湾区作为CEPA的进一步整合深化，涉及的领域几乎是全方位的，如大湾区相关基建建设、关税边检的协调等。

在产业布局方面，CEPA主要是与地区的生产、运输与贸易相关，而粤港澳大湾区则应更强调海洋经济——港口、物流、航运等以及科技金融等服务业。

CEPA是内地与港澳签署的经贸协议，有助于打破阻碍要素在粤港澳流动的藩篱，从而推动粤港澳大湾区的建设。就清单管理而言，中国对日本与美国等国家以及内地行业实施的是正面清单管理模式，开放准入的仅是清单上涉及的行业，而对港澳适用的则是负面清单管理，清单上涉及的行业以外皆准入开放，因此内地（广东）对港澳地区开放程度更高，发展可能性也更大。

负面清单提供湾区管理思路

《21世纪》：你曾经提出，“负面清单”这种模式要从服务贸易领域，扩展到货物贸易、投资领域。这次的《CEPA 投资协议》，也延续了《CEPA 服务贸易协议》的思路，内地采用“负面清单”向香港单方面开放。“负面清单”对于粤港澳大湾区建设的意义在哪里？

张光南：负面清单模式不是CEPA独有的，而是一种管理思路。首先，CEPA框架下采取“负面清单”方式的粤港澳合作，可以推动粤港澳大湾区建设。第二，CEPA的实践也提供了一种思路，就是在CEPA未覆盖的、经贸领域之外的领域，如基础设施、人文交流等，粤港澳大湾区也可以采取负面清单的模式。

未来的重点一是CEPA自身通过负面清单调整的升级，二是负面清单在粤港澳大湾区其它领域的探索。

粤港澳大湾区建设中迫切需要通过体制机制的改革创新突破政策障碍和制度壁垒，实现服务贸易自由化和贸易投资便利化。这也是CEPA 的应有之义。实施全面“负面清单”制度，深化湾区经济合作，有利于促进湾区内要素有序自由流动、资源高效配置、市场深度融合。

同时，“负面清单”模式正在被国际社会广泛接受，实施全面“负面清单”制度，有利于加快建立与国际通行规则接轨的现代市场体系，有利于营造法治化的营商环境。

《21世纪》：未来，负面清单管理模式的全面实施需要遵循什么原则？

张光南：在编制上遵循“国际规则、中国模式”和“底线思维、风险控制”的原则。

“国际规则、中国模式”是指，在“负面清单”编制的过程中，可以参考国际上成熟的贸易协定的编制规则。但同时要结合中国的实际情况，制定具体的内容限定，开创具有中国特色的模式。

“底线思维、风险控制”是指，应用“底线思维”限定“负面清单”的开放程度和开放领域。在具体范围的投资、贸易的便利化与国家经济安全的维护之间的平衡，可以通过完善国内相关法规来控制风险。

在实施上遵循“以点带面、逐步推进”的原则。在实施区域和开放领域两方面，进行逐步推进政策的落地。

一是在实施区域上采用“先试点、后推广”的操作方法。可以将国家设立的自贸区、服务贸易示范基地或者是广东省作为试点，推行货物贸易、贸易投资领域 “负面清单”的管理模式，在条件成熟后向全国范围推广。

二是在开放领域上采用“先部分、后整体”的开放方法。首先拟定货物贸易、自然人流动、贸易投资和信息流动上最大范围、最低开放程度的“负面清单”。然后根据实施的具体效果逐步放开，循序渐进的推进“负面清单”的开放程度。

三是将实施区域和开放领域叠加组合，创新“负面清单”实施模式。考虑实施区域的基础条件设定实施不同类别或不同程度的“负面清单”。例如，考虑到自贸区已经有实施投资“负面清单”的基础，可以考虑在自贸区试点实施较高开放程度的贸易投资“负面清单”。

实现粤港澳服务贸易自由化和贸易投资便利化，是粤港澳大湾区建设的重要内容之一。广东省在CEPA“负面清单”的实施上积累了丰富的管理经验和人员准备，并且有广东自贸试验区作为改革创新平台。

因此，在具体实施路径上可以将广东省作为CEPA“负面清单”全面实施的试点。其中，针对改革力度大、创新性强的政策，可以先在广东省自贸区或者粤港澳服务贸易自由化省级示范基地内探索，利用其制度优势进行先行先试，在条件成熟后开始向全省、全国范围推广。