湾区 大湾区

    孙不熟写在前面： 

    世界知识产权组织近日公布的全球创新指数报告显示，东京湾区是排名全球第一的科技聚落，这个湾区也与旧金山湾区、纽约湾区并称全球三大湾区经济带。

    那么，作为与中国最近的一个超级湾区经济带，东京湾可以给粤港澳湾哪些启发呢？今天分享《瞭望》的一篇文章，详细介绍了东京湾区的成功经验以及他们走过的弯路，这对即将吹响集结号的粤港澳大湾区来说弥足珍贵。

    文 | 胡俊凯《瞭望》驻东京记者  

    本文选自公众号“瞭望”  （ID：OutlookWeekly1981）

    东京湾位于日本本州岛中部太平洋海岸，是一个纵深80余公里的优良港湾，为东西两侧的房总半岛（千叶县）和三浦半岛（神奈川县）所环抱，通过两个半岛之间狭窄的浦贺水道与西邻的相模湾会合后，与太平洋相连。面积约1320平方公里。

    东京湾的开发始于江户时代（1603-1867）。17世纪初，随着日本政治中心从关西地区移向关东地区，江户（东京旧称）逐渐成为新的经济中心。到德川中期，江户已成为全国最大的消费市场，每天都有来自全国各地的商船在江户港（即东京港）停泊。到17世纪末，江户人口已达100多万。

    不过，直到19世纪中叶之前，东京湾基本上还只是一个物流中心。

    东京湾的现代产业开始于明治维新后。良好的岸湾条件和19世纪下半期后不断的填海造陆，特别是二战以后城市化加速，环绕东京湾的海滨90%都被开发成人工海岸线，出现了很多人工岛屿。到今天，东京湾填海面积已达252.9平方公里。

    东京向西发展出京浜工业地带，向东发展出京叶工业地带。这里集中了包括钢铁、有色冶金、炼油、石化、机械、电子、汽车、造船、现代物流等产业，成为全球最大的工业产业地带；还包括了金融、研发、文化和大型娱乐设施和大型商业设施等，成为世界有名的金融中心、研发中心、娱乐中心和消费中心。

    东京湾拥有横滨港、东京港、千叶港、川崎港、横须贺港和木更津港等六大港口，其中横须贺港为驻日美军及日本海上自卫队的基地。这六大港口与羽田、成田两大国际机场和东海道等新干线一起，构成了东京湾与日本和全球主要城市之间海陆空立体交通网。

    依托东京湾发展起来的东京大都市圈，包括东京都、琦玉县、千叶县、神奈川县等一都三县，面积13562万平方公里，占全国总面积的3.5%。区域内有东京、横浜、川崎、千叶、船桥、琦玉等大城市，以及市原、木更津、君津等工业重镇，GDP总量约合96360亿元人民币，约占全国1/3。常住人口为3800万人。

    长期研究中国和日本大城市群发展的云河都市研究院院长、东京经济大学周牧之教授，近日在接受《瞭望》记者访问时，对东京湾发展的原因、东京湾发展历程对中国粤港澳大湾区建设的启示等作了分析。 ▼

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    记者：与北美的纽约湾区、旧金山湾区，日本的近畿、名古屋都市圈和中国的长三角、粤港澳、京津冀等大城市群相比，东京城市发展的独特之处在哪里呢？

    周牧之：这要从世界城市发展的一个现象说起。世界上第一个超大型城市出现在1950年左右，据联合国的数据，当时有两个超过1千万人口的城市，一个是东京大都市圈，即围绕东京湾的一都三县，还有一个是纽约。

    这两个超大城市都是于依托港口优势发展起来的临海型城市。到1970年，超大城市增加了一个，即以大阪为核心的近畿都市圈，它也是依托于大阪湾兴起的临海城市。

    到今天，全球有千万级以上人口超大城市29座，其中临海型城市为19座（另两类是在内陆地区作为国家政治文化中心发展起来的“首都型”城市，有9座，东京既临海又是首都；在内陆农业人口密集地区作为中心城市发展起来的“农区型”城市，有2座）。这19个临海型城市中，有不少是拥有湾区的。海湾与临海不一样的地方，是拥有良好的港口条件。

    在沿海特别是湾区崛起超大型城市或大城市群，说明了一个现象，即自1950年以来，特别是在近30多年里，世界上出现了内陆人口向沿海地区城市狂奔的趋势。这是一个特别值得研究的问题。

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    记者：东京湾区的人口主要集中在东京都、琦玉和神奈川的横浜一带。其东南部，特别是千叶县房总半岛的人口密度似乎很低。

    周牧之：是的，东京湾的人口从江户时代以来，呈现出向西北方向发展的趋势，原因与水源、地势等有关。但东京湾人口分布最重要的的特征是大规模高密度的人口紧邻海湾，逐渐向内陆延展。相比之下，粤港澳大湾区的人口还大量聚集在离岸湾有相当距离的地方，临海片区人口发展空间很大。

    DID(Densely Inhabited District)是日本政府国势调查中对城市人口的定义，即每平方公里4千人以上连片的人口密集地区。日本的DID人口比率可以理解成为中国所说的城镇化率，只是定义更严密一些。目前DID人口比率，东京都已高达98.2%，东京大都市圈也达89%，日本全国为67.3%。

    大城市化的一个重要特征是城市人口规模的巨大化。2015年在全球超大城市中，排名第一位的东京（东京大都市圈）常住人口已经多达3800万人（第二位印度德里为2570万人、第三位中国上海为2374万人，北京排位第七，为2038万人）。

    在城市化浪潮中，东京与周边的神奈川、琦玉和千叶三县已浑然一体，构成东京大都市圈，其人口规模稳居世界第一。1900年东京在世界上还只排第七位，人口150万。50年后，虽然经历过战争轰炸，人口疏减，到1950年，人口还是达到了1128万，50年涨了八、九倍。此后出现突飞猛进式的膨胀，到1985年人口达3千万。此后人口增长稍微缓慢了一点，但其间又增长了800万，2015年达到约3800万。

    日本政府实施的国势调查对城市人口的定义是DID(Densely Inhabited District)人口，即每平方公里4千人以上连片的人口密集地区。日本的DID人口比率可以理解成为中国所说的城镇化率，只是定义更严密一些。目前DID人口比率，东京都已高达98.2%，东京大都市圈也达89%，日本全国为67.3%。

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    记者：是什么吸引了人口、产业和各种资源向沿海地区特别是湾区聚集呢？

    周牧之：首先是以自由贸易和全球化为前提的制造业布局，在湾区发展和表现的卓越。战后日本以出口产业主导经济发展的模式，实际上是建立在大进口基础之上的，即能源和原材料对海外的依赖。

    良好的湾区意味着良好的港口群，东京湾拥有六大港口，同时还有大量的产业专用码头。京浜、京叶两大工业地带以东京为中心，分别向环抱东京湾的两侧延伸。这种布局将工业地带与东京主要城区大体量人口进行了一定的隔离。这两个战后兴起工业地带可以说是世界上最大最先进、出口实力最强的新型工业地带。其“新”在于彻底的临海和大规的集聚，做到了高效率的大进大出，同时又与在腹地东京的金融、总部、研发等功能紧密互动。这种模式建立的前提就是在战后的自由贸易体制和后来的全球化。日本的制造业立国，出口工业立国之所以能够得以成功，这是其布局上的秘诀。

    其次是能源配置上的效率。在东京湾的两大工业地带上分布有众多以进口能源为前提的火力发电厂和炼油厂等能源工业，给工业地带本身和其腹地的城市提供了稳定、廉价、多样化的能源。

    第三，东京湾的港口从全球进口粮食、水果到奢侈品的消费物资，供应东京大都市圈。在日本全国按金额计算的货物进口量中，东京湾竟占到了38.3%，今天湾区内庞大的仓库群，支撑着东京大都市圈3800万人高质量的全球性消费。这说明港口的作用随着时代的变迁也在不断的变化。

    第四，东京湾区对交流经济提供了很好的氛围和巨大的场所。例如横滨港是日本开港的第一个港口，有日本最大的中华街。为什么会有中华街？当初横滨开港时，不知怎么跟外国人做生意，缺乏这方面的人手，于是从广州请了很多中国人买办过来帮他们做洋人的生意，这些买办带来了很多厨子，后来这些厨子留了下来，做料理开餐馆，逐渐在横滨形成了中华街这一大片国际特色的街区。

    因此说，拥有港口，只是在物理上提供了对外交流的门户，更重要的是开放程度，它决定港口城市的国际化氛围，东京湾湾区正是具备了这两方面的因素。港口城市的传统，辐射到周边地区，更带来了整个地区的开放性和包容性。

    第五，湾区为城市拓展空间提供了良好的可能性。东京湾的填海造地始于德川家康，战后更是实施了规模庞大的填海造地工程，自1868年以来共填海造地252.9平方公里。2020年东京奥运会的大部分相关设施也都将建立在东京湾填海造地之上。这一大块填海地对东京湾周边城市发展的作用非常大。

    当年，德川家康迁到江户时，这里最大的问题就是缺乏平坦的土地，前海后山。丰臣秀吉让德川家康迁到这个地方，实际上是为了限制他的发展。所以东京湾从德川家康时代就开始填海，今天许多很繁华的地方如银座等，过去都是海，是填出来的。

    战后由于土地私有权益的强化，使城市建设的土地利用受到了极大的限制，填海造地越发显现其重要性，填出来的土地可以用于建设一些大规模设施。填出来的土地是日本政府可以支配的，既可以在上面摆工业项目、垃圾处理场、发电厂等这些需要与周边居民保持一定距离的设施，也可以营建机场和港口等大型交通设施。后来迪斯尼乐园等很多大型娱乐设施也放在了填海造地之上。再后来大型商业设施、会展中心、新CBD和高层临海住宅等新城区更是在临海地区拔地而起。可以说，东京湾给城市发展提供了巨大的拓展空间。

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    记者：除了全球化带来的机遇和优势外，东京湾区的发展还有哪些重要的特点？

    周牧之：东京湾区首先具有“首都经济”的特征。在全球29个人口超过一千万的超大型城市中，有14个是首都城市。首都在全国资源配置中的独特地位是其他城市无法比拟的，而且今天首都经济的功能比过去更强，其对新经济的凝聚力比过去更大。东京湾既有首都功能，又有临海优势，得天独厚。在江户时代它名义是虽不是首都，但实际上已具备首都功能。

    其次是在这种优势下新产业层出不穷，比如制造业，战前日本的制造业中心并不在这里，二战后日本准确判断到能够利用世界的能源和市场，于是就在首都眼皮底下，兴建了两个大型临海工业地带，把在湾区搞现代工业的优势利用到了极致。

    继制造业之后，新经济又发展起来。新经济其中一个是服务业，特别是高端服务业发展很快。新干线上世纪60年代中期开通后，打通了东京与全国其他城市的点对点（市中心对市中心）无缝对接。加速了人口的大聚集。

    人口大聚集带来的好处是长出了很多在没有密度、缺乏人口的地方长不出来的服务业和知识经济，即聚集经济。

    人口的大聚集当然也带来了弊端，也就是所谓的城市病。当东京大都市圈人口达到一千万、两千万时候，人们都曾大呼大城市病不得了。但到其人口达到三千万、甚至接近四千万的时候，其大城市病反而没有那么明显了。

    为什么呢？因为东京提高了高密度人口聚集下的管理、运营能力。从规划、基础设施建设到日常管理水平和能力都在不断提高。可以说，东京作为全球人口最多的大都市圈，城市病却是最少的一个。

    第三，东京湾经验最重要的一点，就是开放带来的多样性，而多样性是效率的源泉。过去30年的全球化，制造业的大进大出，“大进”的已经不光是原材料，还包括零部件，而且全球分工已不再只是发达国家之间的分工，而是全球性的分工。频度更高，速度更快，作湾区的功能更加显著。

    服务业、研发、信息产业等今天已经成为引领了城市新一轮大发展的驱动力。这些领域与开放、交流有着密不可分的关系，全球性的人的交流在经济活动中变成很重要的因素。

    这30年来全球化发展非常快，东京的外国人越来越多。大规模人口聚集与大规模交流相辅相成，形成东京经济的特色，即体量大，多样化强，政治的、商业的、研发的各种功能交织在一起，形成了良好的相乘效应，总体效率非常高。

    美国的城市功能相对单一，说是一个大城市群，但各自之间还是有相当距离的。城市拉得很开，又没有高铁，交流的效率很低。美国东北部大西洋沿岸大城市群（也称波士华（BosWash）大城市群），包括了波士顿、纽约、费城、巴尔的摩和华盛顿5座大城市，以及40个10万人以上的中小城市。但说是一个大城市群，实际上城市间的互动很牵强，到现在连一条高铁都没有。东京最大的特色就是在有限范围内营造了多样性。体量大、效率高与多样性是相辅相成的。

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    记者：你认为东京湾与粤港澳大湾区有哪些相同之处，又有哪些不同之处？

    周牧之：不同的是东京湾是首都，具备首都经济的优势。

    两大湾区都具有多样性，粤港澳大湾区甚至更为丰富，香港、澳门、广州、深圳等11个城市可谓各具特色，但城市之间互补互动上还有所欠缺，各城市的国际化发展程度也不平衡。

    在人口密度上，东京大都市圈DID分布比较好，城市化水平也更高。粤港澳大湾区人口还比较分散。但这种分散也意味着未来发展的空间大，DID可以做得更大。

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    记者：东京湾区发展对粤港澳大湾区有哪些启示？

    周牧之：第一是环境。东京湾是典型的“先污染、后治理”，东京湾在战后工业化前期，什么都往海里排，往天上排，环境污染十分严重，并引发了严重的社会危机。东京湾内大规模填海造地也带来了对自然环境的破坏，其负面影响至今还存在。不过东京湾区对环境污染的刹车还算比较快，改得猛，很彻底，很见效，这方面既有经验也有教训。

    第二是东京湾区对大规模人口聚居的管理卓有成效。可以说世界上还没有哪一个拥有这么大人口体量的城市能够管理得这么好的。中国的城市管理和基础设施水平都较日本为低，但DID人口密度却高于日本，中国的DID平均人口密度为8643人/km²，比日本的同值高出1885人/km²。这说明中国城市普遍同时存在由DID人口密度过高造成的“局部过密”，和DID人口比率总体偏低，城镇化水平落后的结构问题。

    特别值得注意的是，中国城市一方面存在建成区相当比例面积的低密度开发现象，尤其是对工厂经济依赖较大的城市这一倾向较严重。同时，又有大量的人口分散在建成区之外。这些结构性矛盾是造成中国城市交通、环境、生活不便、服务业经济欠发达等诸多问题的根源所在。

    第三是开放性和国际性，这使东京湾区发展能够敏感地捕捉到世界政治经济不断变化的内容和趋势。从战后走到今天，东京湾的发展始终与其开放性相伴相随。

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    记者：东京湾区内包含了一都三县，若干个大城市和中小城市，它们之间是如何协调的？又如何能够保证湾区建设不“朝三暮四”、老翻烧饼？

    周牧之：东京湾区内的一都三县有着多种形式的沟通机制，对城市发展中的一些问题经常采取会议协调协商的方式。

    比如说东京湾过去的国际机场是成田机场，羽田机场主要是国内通航。那么在羽田机场国际化过程中，利益受冲击最大的是谁？当然是成田机场所在地千叶县。各都县、各城市互相之间的利益不可能完全一致的，这需要各种层面的沟通，怎么把大局和利益主张之间的平衡做好，这很重要。这种沟通通常在都县城之间的各个层面进行，花的时间长，甚至有点过分地长。

    至于保持区域建设的长期性和协同性，主要还是依靠规划。国土部门、交通部门、产业部门等都对区域发展都有各自角度的布局和规划，各都县和城市也有自己的布局和规划。国家有“全总”（全国性综合开发计划），由经济企划部门和国土部门负责，属于全国性的谋篇布局，从人口分布到产业分布到基础设施的分布，日本叫国土规划，实际是空间规划。“全总”下面，有大区的规划，如大东京的规划。大东京规划之下，每个地区又有各种的规划，如千叶县有千叶县的规划，千叶县自身又有临海部与内陆部的规划等等。

    所有这些规划的衔接，都由智库居中协调。日本的政府决策者也是在不断的变更，每个时代又都有每个时代的诉求，但对整个地区来龙去脉有整体把握的，就是智库。这也是中国城市化过程中最缺乏的。智库有长期的积累和打算，而不是来一拨人说一拨事。

    所以最值得中国借鉴的，不是既有国家规划又有地方规划，这个中国现在也是这样做的，而是要有一些人，对本地区有长期的研究、认识和推动。他们的思想是通过参与和主导各种各样的规划来不断的落实。

    比如我曾经工作过的日本开发构想研究所，属经济企划厅和国土厅共同管理，它即为中央政府制定国土规划和产业政策服务，又为东京湾区的各级政府制定规划服务，几乎所有与东京湾相关的规划和政策都要找它。规划是它做，资料由其出，思想是一致的、连贯的。因此这些规划是可以叠加起来。各个规划部门的发包单位是有不同的诉求的。这个研究所就要把不同的诉求通过沟通磨合，再结合自己的思想和数据体现出来。

    规划一定要尊重经济活动本身规律。日本毕竟是一个市场经济国家，许多事情不可能强制性地做。当然，它可以用法律可以限制一些事情，比如曾经用法律限制在东京都市圈新建大学、工厂等。但是在认识到聚集效应的巨大性之后，又修改和废弃了这些相关法律，这种反馈也与智库有关系。

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    记者：你对粤港澳大湾区的未来怎么看？

    周牧之：未来中国的制造业，特别是高端制造业会更加向这一区域的临海部集中，而不是弱化。因为制造业与国际市场、国际分工的互动会越来越快速、频繁。

    以信息产业、研发等为代表的知识经济和高端服务业，更将会向这一区域集中。

    这一区域最大的问题仍然是国际化、包容性的问题。粤港澳地区的国际化和包容性是全国最好的，但还不够。特别是未来这一地区的知识经济发展，以及港澳与内陆城市之间的互动都取决于国际化和包容性的程度。

    另一个需要注意的是环境问题，在粤港澳大湾区规划和建设过程中需要在城市结构、产业结构和行为意思上高度关注环境问题。

    粤港澳大湾区的城市规模、密度和对海岸线的利用，与东京湾区还有较大差距。东京大都市圈3800万人口贴近海湾连成一片，相当集中，效率相对也就高。粤港澳规划一定要重视对临海地区的利用。